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從實踐語匯到學術概念:中國公共管理研究的問題意識與自主性
學術論壇
朱正威、吳佳
發布時間:2020-2-13  發布人:本站  源自:本站
    

[摘 要]?回到現象世界本身對于討論中國公共管理大問題與知識生產的方法論具有重要意義。作為理解公共管理實踐的“經驗中介”,公共管理語言的創造、理解與轉化直接映射了公共管理的本體。而實踐語匯和學術概念間的結構性張力造成了知識生產的困境,語言所指層面的誤讀或混用影響了知識增長和學科自主性的實現。中國公共管理在政治與行政關系、政府的角色定位、政府與市場關系、政府與社會關系等維度的語言所指承載了豐富的經驗圖景,這些經驗事實的知識轉化需要在確立真實問題、改造學術語言和增強普遍性關懷的進路中得以實現。中國公共管理話語的生成,恰在于塑造可以準確回應實踐語匯所指的知識體系。

[關鍵詞]?公共管理學;行政語言;學術概念;學科自主性


一、“回到事情本身”:公共管理知識生產的起點

作為一門應用型較強的學科,公共管理學的知識生產和國家治理結構與功能密切相關。在學科地位不斷提升、專業文獻海量增長的今天,追問我們的理論研究是否回應了真實的公共管理世界,是一個關于重新理解學科使命與公共管理研究方法論的重要前提。胡塞爾曾呼吁“回到事情本身”[1],主張打破理論與現象的二元對立,通過現象來彰顯和理解事情的本質。海德格爾在《存在與時間》中將探索工作的現象學方法描述為“我們的任務遠非先行給定一門學科,情況倒相反:只有從某些特定問題的事質的必然性出發,從‘事情本身’所要求的處理方式出發,才能形成這樣一門學科”[2],F象學的立場,和知識界正日益批判的“理論脫離實踐”、“用書齋式想象圖解公共管理的真實場景”等研究誤區相對立,注重現象本身而不是概念先導的思維方式具有重要的方法論意義!罢Z言的界限,意味著我的世界的界限”[3],“語言是存在的真理之家”[4]。維特根斯坦把語言視為人類世界構成的全部內容,海德格爾將語言看作存在的家園。語言哲學深刻地指出,在可說的范疇內,語言即人類的世界。法默爾甚至直接將公共行政理論明確為一種語言,并認為“語言不只是思維、認識和思想交流的工具。它也是構成我們世界觀的觀念、方法、直覺、假設和欲望的制造廠,語言建構了我們”[5]。就人類把握現象世界的經驗而言,語言劃定了世界的邊界,是我們理解世界的“經驗中介”[6]。因此,所謂公共管理的本體,事實上體現于公共管理語言的創造、理解與轉化;氐焦补芾淼谋緛砻婷,需要充分重視公共管理的語言。理解公共管理的實踐語言、建構和拓展公共管理的理論語言,就成為公共管理知識生產的基本內容。

索緒爾把語言的概念和音響形象分別命名為所指與能指,[7]這為我們認識不同文明中的語言所承載的內涵、外延和形式提供了有益路徑。隨著西方工業文明的強勢崛起以及資本主義全球化的發展浪潮,以西學為主導的社會科學語言體系對后發國家產生了廣泛影響。這其中,本土語言和西方社會科學概念的對應過程,既推動了文明進步和社會科學的研究水平,也同時因為所使用概念和真實場景的分殊,造成了本土情況的研究不僅淪為域外觀念的傳聲筒,更因為學術語言和真實世界的脫離,學科知識增長面臨不小障礙。不同文明中的語言形式在能指的維度上有著顯在區別。而概念翻譯和使用的任務在于,明確其所指的內容,劃定所指邊界,在本土語境中找到合理對應的能指,并在準確使用其所指的意義上建構和拓展新的知識圖景。這就需要我們回到真實的公共管理實踐,準確理解不同概念的所指。

近年來,中國故事、中國經驗、中國方案、中國話語等詞匯的興起,正是對立足主體性的中國開展哲學社會科學研究的呼吁和引導。中國公共管理的實踐語匯孕育了大量帶有中國經驗烙印的概念要素,這些概念在翻譯的語言符號中或許可以借用某種域外語言符號的能指,但其所指即概念意義本身,某些情況下卻和所套用的學術概念有著重要區別。貿然以概念先導的方式研究公共管理問題,不僅無法解釋特定場景中的公共管理事實,還將因為錯誤的觀念預設和邏輯預設遮蔽掉豐富而包含潛在知識重建可能性的公共管理實踐。因此,在今天日益強調公共管理大問題、學科本土化的環境下,審視知識生產的邏輯起點,真正重視立足真實問題開展知識生產的方法論立場,是中國公共管理知識界回應時代需求的必然選擇。然而,當前的中國公共管理研究對此未能足夠敏感,一些所指層面的語言誤讀或混用存在于不少文獻之中。本文嘗試討論中國治理變革場景的實踐語匯和學術概念,為回到中國公共管理本身的知識生產做出語言層面的反思。

二、比較視野下的中國場景:關于政府改革語匯的案例討論

盡管公共管理研究對象的邊界存在一定爭議,但無論是認為公共管理是行政管理、公共行政的發展,還是認為公共管理本質上仍是行政學,政府是公共管理研究的主要對象這一點是學術共同體的基本共識。盡管從公共事務的主體來說,涉及“公共”的主體均可以是公共管理的討論范疇,但在公共利益的實現與維護上,政府是當然的第一責任主體。即便非政府組織在一些領域體現了更好的治理效能,政府之于公共秩序的主導地位在目前的人類文明階段中仍是一個基本事實。因此,討論公共管理研究,本質上指向了對政府行為邏輯的研究。由于自身的歷史傳統與政治結構,中國政府行動層面的語言內容和我們常常使用的概念系統存有鮮明差異。這種差異在政治與行政關系、政府的自我認識、政府與市場關系、政府與社會關系的脈絡中,以實踐語匯和學術概念的內在張力呈現出了諸多需要認真審視的問題。

(一)關于“政治-行政”關系

按照公共管理(或者說傳統意義上的公共行政)學科的誕生標志,政治和行政的二分傳統對于行政實踐和知識生產起到了深遠影響。如果我們大體沿襲這個傳統來理解公共管理活動本身,會發現一些中國場景下的政治與行政關系事實難以被這一路徑所涵蓋。英文有“Political Science”與“Public Administration”之分,政治科學與公共管理在學科上映射了政治與行政二分的實踐傳統。但中文語境的“政治”,尚不能完全按照英文的所指來替代。夏書章教授曾提出,“‘政’如果不能帶來‘治’,這個‘政’就是空的;‘治’如果沒有一定的‘政’來指導,原則就沒有辦法來表現”。[8]這個詞語內涵的考察并非簡單澄明了漢語語義的差別,而是鮮明揭示了此種語義所呈現的政治與行政關系的中國樣態。當我們將“政”和“治”整合考量時,中國公共管理活動自然是在“治”的范疇,而這個“治”一定是在“政”的結構之中,在“政”的價值體系之中,其功能運行自然與“政”深度關聯而難以分割。

同時,理解中國公共管理背后特定的歷史傳統和政治結構,一定要將中國共產黨對近現代中國的領導這一關鍵事實放到中國公共管理的理論建構之中進行充分審視。因為中國共產黨的屬性、地位及其領導方式,中國公共管理實踐語匯才有了體現當代中國經驗的源頭活水。從學科分類的角度,或許關注黨的因素更像是政黨理論、黨建等學科關注的議題,并非公共管理這種以具體行政內容為焦點的學科的主要議題。然而,正是由于黨的領導,中國公共管理的經驗世界有了更多相對特殊的現象,而這種現象內嵌于政府的角色認知、政府與市場關系、政府與社會關系的總體圖景之中,深刻影響了國家治理的結構與功能。

(二)關于政府角色認知

在政府的角色認知上,由于黨對政府的領導,中國的政府形態和行動邏輯深受黨的影響。以政府自我變革的“服務型政府”為例,雖然不少中文文獻試圖將其對應為“新公共服務”潮流,或者說大力倡導新公共服務運動對中國服務型政府建設的啟發,但在所指的維度上,“服務型政府”實際上有著自身的淵源和發生邏輯。它原本就是一個脫胎于共產黨意識形態的政府角色定位,并不需要一個政治生態相異的域外概念為其提供合法性。

毛澤東在《論聯合政府》中曾鮮明指出,“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志,就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務,一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發,而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點!保9]這意味著,作為一個以實現人民利益為使命的政黨,“服務”本身是先在的倫理規范。這映射在具體的政府自我定位和自我改革中,自然必須以服務為宗旨不斷重構政府的職能和職責體系。而大行其道的“新公共服務”是以新公共管理為背景,是針對企業化政府改革運動的弊病而進行的矯治,它主張糾正管理主義和顧客導向等理念造成的公共管理困境。由于中國政府改革并未出現大規模的企業化運動,新公共服務的發生場域在中國并不存在。當然,不可否認的是,“服務而不是掌舵”[10]的思想在政府倫理意義上體現的旨歸和中國的“服務型政府”異曲同工,并且新公共服務主張的一些政府變革的技術環節同樣有助于中國政府的變革發展。但我們在概念翻譯和使用時,需要審視其發生邏輯,更應注重語言能指的差異。中國服務型政府從實踐到理論解析,既不是一個舶來的問題,更不是一個舶來的概念。鋪天蓋地的中文文獻用新公共服務來為中國服務型政府改革尋找學術坐標,無異于強行為中國實踐穿衣戴帽而遮蔽了本土實踐蘊藏的公共管理邏輯。

(三)關于政府與市場關系

作為公共物品的提供者,政府的倫理規范和行動方式總是具體體現為與市場和社會的關系實踐。中國公共管理實踐回應了人類文明在政府與市場、社會關系中的經典命題,既遭遇了西方理論中的困惑,也同樣以自身的改革邏輯提出了相關學術語言重塑的可能性。正視這些中國現象,審慎運用相關概念,對我們的重塑政府理論尤為重要。例如在政府和市場關系中,從黨的十四大以來,市場作用被定位為“在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”[11],十八屆三中全會提出經濟體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[12]。從“基礎”到“決定”,體現出中國共產黨對市場在資源配置中的作用認識的深化。同時,中國公共管理承認市場失靈,并用“更好地發揮政府作用”致力于解決市場失靈這一困擾資本主義生產方式的永恒困境。哈耶克的自由市場模式與凱恩斯的國家干預路徑,是西方經濟學對于政府與市場關系的經典表達,其實踐也在自由和管制的兩極間擺動,試圖尋找到平衡態。

這種探索也同樣存在于中國公共管理實踐中,但中國的政府與市場關系在官方的實踐語匯中還有新的內容。追求“更好”的政府作用,是以有效治理為標準,不等同于自由主義語境中的“不干預”或“少管”,也不同于對政府管制的簡單呼吁!案谩币馕吨鴱囊幈苁袌鍪ъ`出發,關注“管”的效能,而非“管”的多少。遵循這一思想,中國政府推出了諸如“放管服”為代表的系列改革舉措,為如何體現“市場決定”與“更好的政府作用”提出了豐富的實踐語匯。這些生動語匯的形成過程和所指,本身就構成了中國公共管理理論生成的重要素材。對這些現象的選擇性失明,仍舊圍繞管與不管的兩極展開爭論,除了陷入已經預設的經濟學悖論,對經濟體制改革將毫無意義。

又比如,正日益深入推進的自由貿易試驗區改革,正因為語言間的使用差異,形成了一些誤讀。自由貿易區的英文為“Free Trade Zone(FTZ)”,而中國改革中的自由貿易試驗區應為“China Pilot Free Trade Zone(PFTZ)”。個中差異,全賴“Pilot”,即“試驗”?梢哉f,自由貿易試驗區的中國實踐語言,顯示出中國自由貿易試驗區的關鍵詞,不是“自由貿易”,而是“試驗”,是在做開放環境中的壓力測試。這和所謂的北美自由貿易區、加勒比自由貿易區有著顯著的區別。自貿試驗區通過壓力測試積累開放經驗,倒逼地方政府改革,從而進一步解放市場主體,釋放創新活力。所以中央一再強調,自貿試驗區是制度創新的高地,而不是優惠政策的洼地。中國改革實踐賦予了自貿區豐富的“試驗”內涵,而國內一些重要智庫仍用“FTZ”的英文表達對應自由貿易試驗區,無疑是在知識傳播的層面忽略了中國自貿易試驗區所指的關鍵內涵。

(四)關于政府與社會關系

政府與社會關系的實踐和討論,同樣面臨類似的所指差異。按照經典的西方政社關系分析的傳統,根據政府和社會相對力量的狀況,主要有“強政府、弱社會;弱政府、強社會;強政府、強社會”等。早期的理論探索,聚焦于政府大包大攬和社會力量自適應的兩極,將政府和社會視為一種此消彼長的對立關系。隨著“強政府與強社會”實踐的興起,政府與社會的共生關系得到了更多關注。對于大一統、單一制傳統下的中國場景而言,多年高度集中的政治經濟體制似乎也注定了強勢政府對社會生活的主導地位。然而,中國社會的經驗表明,社會建設在黨和政府的主導中得到推進,政社合作的實踐也進一步提升了黨的執政能力。同既有理論模式相比,黨領導下的社會建設路徑賦予了所謂“政社共生”新的機制和實現方案。如前文所述,由于黨的屬性、地位和領導方式,中國場景下的政府對社會的賦能與治理,鮮明體現為基層黨建對社會治理體系和治理能力的積極影響。由于黨建網絡巨大的覆蓋面,中國基層社會的精細化治理有了豐富的政策協調機制與堅實的治理資源。在群眾路線工作思路和新技術的推動下,黨內活動向公共治理領域深度拓展,[13]基層社會的治理需求能夠得到更為有效地滿足。同時,自治、德治、法治有機統一的社會治理經驗,為中國社會治理與政社共生的關系圖景賦予了豐富的實踐語匯。

與此相對的是,另一個域外概念“多中心治理”也對中國的政府、市場、社會關系尤其是中國社會治理產生了廣泛影響。由于政府、市場主體在解決公共事務困局時遭遇的種種失靈,超越政府主體和市場邏輯之外的多中心治理路徑受到更加廣泛的關注。然而,奧斯特羅姆的有限美國經驗或者一些發展中國家的社區經驗,未必構成了世界意義上的可重復性。因為當我們有效釋放非政府主體治理能量的同時,并非意味著政府或者單中心模式陷入死局。換言之,中國經驗昭示出,遵循一元主導力量中的多主體合作,以一元力量驅動多元力量的整合與共生,亦能呈現出逐步提升的治理效能。所以,當我們以奧斯特羅姆的“多中心”或羅西瑙的“無政府”為理論依據時,更需要重視的是,實踐語匯中的所指和這些概念體系的所指,可能并非是一回事。

三、問題、語言與學科自主性:中國公共管理的話語生產

在案例選擇的角度,本文遵循羅伯特·殷所提出的解釋性案例選取方式,即通過“逐項復制”[14]的方式,回應共同的結果:實踐語匯和所使用的學術概念間所指的差異。按“政治—行政”關系、政府角色認知、政府與市場關系、政府與社會關系的脈絡,選取了部分與之對應的情況進行討論。事實上,我們無法窮盡所有公共管理語言層面的誤讀或混用,亦或者我們的解讀本身也存在某種誤讀。這種不同場景下語言所指比較的意義在于,呈現出中國公共管理研究中高頻率使用的概念同真實世界之間的張力或者說某種還未能得以彌合的距離。

正如本文所闡釋的幾組語言的所指,在特定的歷史傳統與政治結構中,中國場景下的政治與行政關系有其自身的特點。在政府的角色認知中,“服務型政府”有其自身的實踐淵源,不同于西方新公共服務潮流。政府與市場的關系方面,“市場決定作用”與“更好的政府作用”打開了政府、市場關系理論重構的新空間。在政府與社會的關系形態中,黨建驅動的社會治理體系與能力現代化講述了“政社共生”的中國故事。這些維度上的實踐語匯為公共管理的知識生產奠定了堅實基礎。公共管理是一門以問題為導向的學科,而學科大問題是一個關涉學科身份和使命的重要議題。自從《Public Administration Review》專題討論公共管理大問題以來,不少中英文文獻對此相繼跟進做出了不同視角的討論。對此,從語言反思的角度,進一步將分析推進到學科問題意識與知識建構的層面,還需要在真問題、語言體系、學科自主性的遞進關系中確立中國公共管理的話語生產路徑。

(一)將真問題作為大問題討論的前提和歸宿,用中國公共管理真問題確立研究對象和理論

類似于物理學的學科大問題爭論,公共管理學界對自身學科的大問題也展開了爭鳴。近期,《中國行政管理》組建的“小切口·大問題”專欄,將小切口和大問題相結合,以期優化公共管理的研究路徑。張成福從意識的轉化與內在革命出發對公共行政大問題做出了反思,[15]藍志勇從學科使命、國際經驗、中國歷史、中國經驗與治理需求等多視角討論了公共管理的大問題。[16]這些討論自然對今天我們反思學科使命,或者說明確公共管理所關注的問題域具有十分重要的價值。

同時,大問題討論需要注意一個隱含的前置環節,即“真問題”。毛澤東在《改造我們的學習》中曾警示,生吞活剝地談外國只起了留聲機的作用,不能忘記“認識新鮮事物和創造新鮮事物的責任”[17]。重視“新鮮事物”,就是要注意“大問題”的場景,中國公共管理大問題必須基于鮮活的中國治理現象,而不是域外知識體系所設定的問題域,更不是不同研究者基于自身專長所歸納的問題集合。在語言所指的角度,真問題之“真”,意味著真正回到中國公共管理的實踐場景,確保所使用的學術語言真實反映了公共管理的經驗世界。本文提到的服務型政府實踐,就本不是新公共服務理論或潮流的衍生品。但顯然,所謂新公共服務的問題在美國公共管理的變革語境中是一個大問題。在政府倫理的終極意義上,這種大問題甚至可以直接等同于公共管理的大問題。但相關概念的所指在中國的經驗世界中,未必是一個反應中國政府改革實踐的真問題。不同文化背景、理論視角、學科結構等,可以提出不同的公共管理大問題。換言之,公共管理大問題的外延實際上是非常豐富的,它在知識生產和社會實踐的維度上均是歷史的、場景的。而描述的問題是否反映了特定場景下的真實實踐,往往比大問題討論本身要更為重要。

(二)改造我們的語言,形塑基于中國經驗的公共管理概念

威爾遜在《行政學研究》中提到,“對于美國來說,行政學是一門外來的學科,它所使用的僅僅是外國的腔調……它的目標、事例和條件,幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓為根據的,它是由法國和德國的教授發展起來的”[18]?梢,我們所虔誠學習的“美國經驗”或者現代公共管理學科,一開始就十分注重本土化,注重從本土經驗中提煉出自己的學科語言。

公共管理是一門注重實踐的應用型學科,這意味著學術理論的提出要充分回應實踐語匯的所指,保持內涵的統一,而非根據域外經驗和理論切割經驗事實。比如本文提到的自貿試驗區研究,當前主要的相關文獻集中于經濟學,公共管理學者鮮有發聲。而中國場景中的自貿試驗區本質的內涵不在自由貿易,而在制度創新。這一關鍵內涵,并不被學界充分重視,尤其不被公共管理學者所重視;蛘哒f,中國的公共管理學者在一個原屬于自己研究領域的重大問題上出現了一定程度的“失語”,這種“失語”自然使得我們對地方“試驗”本身未能提煉出更為豐厚的理論內涵。而這種理論知識的出現,直接意味著新的公共管理話語的產生。話語不同于僅僅反映經驗事實的語言,它還內嵌了權力和秩序等內涵,意味著對某一特定問題的解釋權力和地位。因此,中國公共管理真正的生命力,就在于充分地使實踐語匯成為學術概念的素材,尤其形成能夠折射實踐語匯所指的概念,進而基于中國公共管理改革實踐產生充滿競爭力的話語體系。

(三)抽離現象世界的理論要素,在對話中形成學科的自主性

本土化的討論由來已久,從最初的口號式表達到提出具體的本土化概念,再到一些文獻對本土化本身開始質疑,中國社會科學的本土化議題一直受到學界的關注和爭論。對此,需要明確的是,不論側重本土化知識生產,還是強調對普遍性原理的追求,都實際上以一種偏頗的方式表達了深刻的知識觀點。這里涉及一個過程和結果的問題。在過程上,知識生產的方式必然以在地化的方式呈現,由于場景差異,一般原理的表現形式自然是差異化的,觀察者只能在這種所謂的“異質性”現象中體悟本質。同時,對本質的提煉,并不能僅僅止于地方性,因為知識生產更為崇高的使命在于對更廣泛事物的解釋力。

所謂學科自主性的確立,意味著本土經驗能夠對話世界命題,能夠將地方性現象世界還原到普遍性的理論原理。比如,我們批判西方治理理論暗含新自由主義價值預設,類似“多中心治理”、“沒有政府的治理”不能簡單套用到中國的社會治理實踐,由此進一步反思中國治理的本源含義以及黨建驅動下的社會治理經驗。但就嚴格的理論再造而言,這遠不是分析的終點。因為即便是新自由主義話語隱含了政治秩序競爭的因素,但自由本身,并不是社會主義治理體系所拒斥的價值理念。這就意味著,回到中國公共管理的現象世界,還要以普遍性的知識原理作為參照系,在“類”的意義上審視中國經驗、提煉中國話語。比如從治理效能的角度,反思公共治理的多主體關系的不同形態,回答中國治理經驗如何回應了自由、民主、公正等社會主義核心價值體系。只有在這個維度上的比較和對話,才能有效形成中國公共管理學科自主性,而非簡單地將中文實踐語匯中的某個詞以拼音的方式翻譯成外文,也絕非用“特殊”來回應“普遍”的質疑。學術中的中國,必須可以回應普遍性訴求,可以在普遍學科價值框架下進行話語輸出。

一方面,學術語匯脫離實踐語匯,在所指層面兩者存在著較大鴻溝;另一方面,由于長期的學術用語習慣,“管理學研究者以論文快速發表為導向,對‘頂級期刊’樹立的標準偏好奉若神明,因而產生了越來越多晦澀難懂、虛空浮夸、啰嗦冗長的研究論文!保19]這些不良現象都最終導致了治理實踐的真實問題難以得到科學回應,學術研究成果難以真正作用于社會變革發展;氐街袊补芾憩F象世界的本身,要求我們對現象的研究不能預設既有的知識框架或邏輯前提,尤其不能預設一個域外治理實踐或理論的標準。同時,應當通過梳理、闡釋中國經驗,并在比較的視野中審視中國經驗,進一步豐富和發展公共管理學的一般知識和理論。

中國場景中的政治與行政關系,及由此衍生出的政府角色定位、政府與市場、政府與社會的實踐圖景,呼喚著中國公共管理新的敘事方式;氐街袊补芾憩F象世界的知識生產,意味著切實反思中國公共管理實踐語匯與學術概念間的結構性張力,把“真問題”帶回到知識生產中,帶回到“大問題”研究的前提和歸宿中。進一步,形成中國公共管理的話語體系,需要在中國實踐中提煉學科的理論語匯,在傳統文化中汲取學科的智慧和養料,在新技術發展中拓展學科場域和方法,在多學科多元互鑒中建設學科平臺。人民日益增長的美好生活需要賦予了每一位公共管理知識從業者崇高的時代使命。盡管身份危機的話題在中國公共管理學界的討論十分熱烈,但當我們回到現象世界,既發現中國公共管理學科實際上存在廣闊的作為空間,也看到中國公共管理之于人類公共管理文明的獨特意義。確立反映現象世界的真實問題,建構能在所指的意義上準確呼應實踐語匯的理論概念,形成以普遍原理為目標的知識生產路徑,就能彌合學術概念與治理實踐的鴻溝,真正供給能為治國理政服務的理論產品。



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作者:朱正威,西安交通大學公共政策與管理學院教授、博士生導師;吳佳,西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生




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